1. Quyền phúc quyết Hiến pháp là thiêng liêng
Quyền phúc quyết Hiến pháp và những vấn đề liên quan đến vận mệnh đất nước là vấn đề thiêng liêng và có tính nền tảng.
Nhưng các Hiến pháp ở nước ta thể hiện thế nào?
Hiến pháp 1946: Quyền phúc quyết Hiến pháp và những vấn đề liên quan đến vận mệnh đất nước là sự thể hiện tinh thần và thực hành nguyên lý “Tất cả quyền bính trong nước là của toàn thể nhân dân Việt Nam, không phân biệt nòi giống, gái trai, giàu nghèo, giai cấp, tôn giáo”, trên tinh thần đại đoàn kết, hòa hợp dân tộc, tức là nền tảng của nền dân chủ của nhân dân - nền dân chủ pháp quyền nói chung, và nhất là dân chủ pháp quyền XHCN. Về bản chất, có lẽ không cần luận lý nhiều về vấn đề này (nhưng chúng tôi sẽ góp ý cụ thể sau khi bàn về Chương 1 Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992).
Chúng ta đã biết, Hiến pháp năm 1946: Điều thứ 21: Nhân dân có quyền phúc quyết về Hiến pháp và những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia, theo Điều thứ 32 và 70 (ở mục C: Bầu cử, bãi miễn và phúc quyết, thuộc Chương II: Nghĩa vụ và quyền lợi công dân). Điều thứ 32 còn ghi nhận: Những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia sẽ đưa ra nhân dân phúc quyết, nếu hai phần ba tổng số nghị viên đồng ý. Cách thức phúc quyết sẽ do luật định.
Điều thứ 70 (Hiến pháp, 1946): Sửa đổi Hiến pháp phải theo cách thức sau đây:
a) Do hai phần ba tổng số nghị viên yêu cầu.
b) Nghị viện bầu ra một ban dự thảo những điều thay đổi.
c) Những điều thay đổi khi đã được Nghị viện ưng chuẩn thì phải đưa ra toàn dân phúc quyết.
Hiến pháp năm 1959: Điều 112: Chỉ có Quốc hội mới có quyền sửa đổi Hiến pháp. Việc sửa đổi phải được ít nhất là 2/3 tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành. Điều 53: Ủy ban thường vụ Quốc hội có những quyền hạn sau đây: mục 5 - Quyết định việc trưng cầu ý kiến nhân dân. Ngoài ra ở Điều 67 có ghi: Chủ tịch nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa khi xét thấy cần thiết thì triệu tập và chủ tọa Hội nghị chính trị đặc biệt. Hội nghị chính trị đặc biệt gồm có Chủ tịch và Phó Chủ tịch nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa, Chủ tịch Ủy ban thường vụ Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ và những người hữu quan khác. Hội nghị chính trị đặc biệt xét những vấn đề lớn của nước nhà. Những ý kiến của Hội nghị chính trị đặc biệt do Chủ tịch nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa chuyển đến Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng Chính phủ hoặc các cơ quan hữu quan khác để thảo luận và ra quyết định.
Hiến pháp năm 1980: Điều 56: Công dân có quyền tham gia quản lý công việc của Nhà nước và của xã hội. Và Điều 147: Chỉ Quốc hội mới có quyền sửa đổi Hiến pháp. Việc sửa đổi Hiến pháp phải được ít nhất là hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành.
Hiến pháp năm 1992 ở Điều 53 ghi: Công dân có quyền tham gia quản lý Nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận các vấn đề chung của cả nước và địa phương, kiến nghị với cơ quan Nhà nước, biểu quyết khi Nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân. Và Điều 91, khoản 12 ghi: Việc tổ chức trưng cầu ý dân theo quyết định của Quốc hội.
Dự thảo Hiếp pháp sửa đổi năm 2013: Điều 29 (sửa đổi, bổ sung Điều 53): 1. Công dân có quyền tham gia quản lý Nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận và kiến nghị với cơ quan Nhà nước về các vấn đề của địa phương và cả nước. 2. Nhà nước tạo điều kiện để công dân tham gia quản lý Nhà nước và xã hội; công khai, minh bạch trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của công dân. Điều 30 (sửa đổi, bổ sung Điều 53): Công dân có quyền biểu quyết khi Nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân. Điều 75 (sửa đổi, bổ sung Điều 84): mục 15 - Quyết định trưng cầu ý dân. Điều 124 (sửa đổi, bổ sung Điều 147): mục 4: Việc trưng cầu ý dân về Hiến pháp do Quốc hội quyết định. Chứ không phải “Những điều thay đổi khi đã được Nghị viện ưng chuẩn thì phải đưa ra toàn dân phúc quyết” (Hiến pháp 1946).
Từ đó, nếu so sánh ta nhận thấy: Nhân dân có quyền phúc quyết về Hiến pháp (và những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia), thể hiện ở 3 điều trong Hiến pháp 1946, với sự trân trọng và rõ ràng. Và theo tôi là chuẩn nhất. Về đìều này thì các Hiến pháp sau đó có bước lùi, hoặc chưa đầy đủ. Và Quốc hội vẫn giành quyền quyết định, đặt quyền Quốc hội cao hơn quyền lực nhân dân.
Ngày 22/2/2013, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp (Văn phòng Quốc hội) cùng Tạp chí Pháp luật và Phát triển (Trung ương Hội Luật gia Việt Nam) đã tổ chức hội thảo góp ý hoàn thiện dự thảo Hiến pháp sửa đổi. TS Hoàng Văn Nghĩa, Phó Viện trưởng Viện Nghiên cứu quyền con người, cho rằng nguyên tắc pháp quyền chưa thực rõ nét trong thiết kế sửa Hiến pháp lần này; dự thảo chưa thể hiện được tinh thần quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, đặc biệt trong vấn đề lập hiến. Theo ông Nghĩa, nguyên tắc tối thượng của nhà nước pháp quyền là quyền lực thuộc về nhân dân. Dự thảo cần xem xét bổ sung thêm một điều hoặc một khoản riêng rẽ về quyền phúc quyết của nhân dân cũng như về quyền của nhân dân được trưng cầu dân ý. PGS-TS Nguyễn Minh Đoan (ĐH Luật Hà Nội) nói rõ hơn, dự thảo Hiến pháp vẫn không xác định quyền lập hiến của nhân dân mà vẫn coi đó là của Quốc hội. Việc làm Hiến pháp và sửa Hiến pháp phải do nhân dân quyết định cuối cùng. Quyền giám sát tối cao việc thực hiện Hiến pháp cũng phải thuộc về nhân dân. Quốc hội chỉ thực hiện quyền giám sát việc thực hiện Hiến pháp nhưng không phải là giám sát tối cao. Thủ tục nhân dân phúc quyết (bắt buộc) đối với dự thảo Hiến pháp sau khi được Quốc hội thông qua vẫn không được quy định. “Một câu hỏi đặt ra là tại sao dự thảo Hiến pháp vẫn không thừa nhận quyền lập hiến của nhân dân. Tại sao không quy định thủ tục nhân dân phúc quyết bắt buộc đối với dự thảo Hiến pháp để khẳng định xem nội dung của Hiến pháp có thực sự thể hiện ý chí chung của nhân dân hay không? Do chưa có điều kiện hay do chưa tin tưởng vào sự sáng suốt của nhân dân? Tại sao không chấp nhận quyền lập hiến thuộc nhân dân? Đến bao giờ chúng ta mới thực hiện được việc nhân dân Việt Nam phúc quyết Hiến pháp?”. PGS-TS Ngô Huy Cương (ĐH Quốc gia Hà Nội) đánh giá, xét toàn bộ dự thảo, toàn bộ vấn đề lập hiến hay làm hiến pháp vẫn hoàn toàn thuộc về Quốc hội. Như vậy hầu như không có sự thay đổi nào đáng kể so với Hiến pháp hiện hành về tư tưởng lập hiến. Hiến pháp hoặc Hiến pháp sửa đổi phải được toàn dân phúc quyết hoặc bởi hội nghị đại biểu nhân dân được bầu ra riêng thực hiện cho mục đích đặc biệt này. Theo ý kiến nguyên Phó Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Văn Yểu, “nhân dân mong đợi Hiến pháp phải thể hiện cho được trên thực tế quyền lực thuộc về nhân dân cũng như thể hiện tốt hơn quyền con người, quyền công dân ở Việt Nam”(1).
Từ đó tôi đề nghị về Hiến pháp sửa đổi lần này, cần ghi nhận điều luật: “Nhân dân có quyền phúc quyết về Hiến pháp và những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia”. Và “Những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia sẽ đưa ra nhân dân phúc quyết, nếu hai phần ba tổng số nghị viên đồng ý”. “Cách thức phúc quyết sẽ do luật định”, “Những điều thay đổi khi đã được Nghị viện ưng chuẩn thì phải đưa ra toàn dân phúc quyết” nên ghi nhận như Hiến pháp 1946 nói trên.
2. Tại sao đến nay vẫn chưa trưng cầu dân ý, chưa phúc quyết Hiến pháp?
Ông Hà Hùng Cường, Bộ trưởng Bộ Tư pháp,cũng đã nhận xét: Tất cả quyền lực thuộc về nhân dân đã trở thành nguyên tắc nền tảng, bất biến trong tất cả các bản Hiến pháp sau này của nước ta. Cùng với đường lối đổi mới, dân chủ hóa đời sống xã hội, Hiến pháp 1992 đã tái xác lập quyền của công dân biểu quyết khi Nhà nước tổ chức trưng cầu dân ý. Tuy nhiên, trên thực tế, đến nay quyền dân chủ trực tiếp quan trọng này của công dân chưa được cụ thể hóa bằng luật và chưa được thực hành trong đời sống chính trị của đất nước (SGGP). Nhưng không làm rõ nguyên nhân.
Theo tôi, ngoài nguyên nhân có thời kỳ đất nước trong bối cảnh chiến tranh, thì có nguyên nhân quan trọng nhất là quá nhấn mạnh dân chủ đại diện, coi nhẹ dân chủ trực tiếp; chưa thấm nguyên lý gốc của chủ nghĩa lập hiến của nền dân chủ pháp quyền hiện đại; tâm thức tập quyền, dân chủ quân sự, tập trung bao cấp trí tuệ… còn nặng; sự e dè về mặt chính trị, chưa thật sự tin ở lòng dân, ý dân (thậm chí là cho rằng dân trí thấp một cách vô lối, kẻ cả); đồng thời còn sợ kẻ xấu, “thù địch” lợi dụng chống phá (liệu có thiếu căn cứ?)… Do đó, mặc dầu có thời kỳ hòa bình xây dựng, như thời kỳ đổi mới đến nay đã 27 năm, còn nếu tính từ 30/4/1975 thì đã gần 38 năm, hay từ Hiến pháp 1992 thì cũng 20 năm mà vẫn chưa thực hiện quyền phúc quyết Hiến pháp thiêng liêng của nhân dân nói trên (kể cả việc không cụ thể hóa thành luật và thực hiện trong thực tế). Đó phải chăng là một sự trì hoãn vô lý và là một dạng vi hiến (coi thường, không thực hiện điều quy định trong Hiến pháp).
Thực ra thì từ Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương 8 khóa VII (23/1/1995) đã nêu cần sớm ban hành Luật trưng cầu dân ý, và đã đưa vào Chương trình cải cách hành chính giai đoạn 2001-2010. Rồi Đại hội Đảng lần IX cũng đưa vào nghị quyết. Nghị quyết Đại hội XI ghi cần có cơ chế thực hiện dân chủ trực tiếp, nhưng lại không nói rõ việc trưng cầu dân ý. Trong suốt thời gian này có hai lần tổ chức soạn thảo và hội thảo (2001-2006) nhưng sau đó dừng lại mà không hiểu lý do vì sao (xem thêm: Văn phòng Quốc hội, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, trong sách bàn về sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992, NXB Lao Động, 2012, tr.187).
Việc lấy ý kiến nhân dân về một số vấn đề gần đây là sự tiến bộ trong dân chủ trực tiếp, nhưng chưa phải là trưng cầu dân ý, vì nó vẫn tùy thuộc về ý chí Đảng cầm quyền, của Quốc hội hơn là ý chí của nhân dân (tức đặt quyền lực của nhân dân thấp hơn quyền lực của Đảng cầm quyền và quyền lực Quốc hội, không đúng với thực chất Nhà nước dân chủ pháp quyền nói chung và XHCN nói riêng).
Phúc quyết Hiến pháp là xu hướng chính, ngày càng phổ biến của các nhà nước tiên tiến đầu thế kỷ XXI này (xem thêm: Văn phòng Quốc hội, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, trong sách bàn về sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992, NXB Lao Động, 2012, tr.189).
3. Cần thực hiện ngay trong lần sửa đổi này?
Ông Hà Hùng Cường, Bộ trưởng Bộ Tư pháp, nói rất đúng: “Dự thảo vẫn chưa minh định, khi nào và đối với những vấn đề gì thì Nhà nước phải trưng cầu ý dân như đã được quy định rõ trong Hiến pháp 1946. Vì vậy, đây vẫn chỉ là quyền thụ động của người dân, việc có thực hiện được hay không còn phụ thuộc vào ý chí của Nhà nước (…)”(SGGP). Nhưng ông “đề nghị đưa vào dự thảo quy định (áp dụng cho những lần sửa đổi Hiến pháp sau này) về việc trưng cầu ý dân về dự thảo sửa đổi Hiến pháp sau khi được Quốc hội thông qua” thì chúng tôi chưa thông, chưa nhất trí.
Vì vậy, chúng tôi đề nghị trong lần sửa đổi Hiến pháp năm 1992 này phải phúc quyết Hiến pháp, chứ không phải chỉ “áp dụng cho những lần sửa đổi Hiến pháp sau này”. Bởi lẽ, không thể trì hoãn lâu hơn nữa, nó đã quá chín muồi. Hay chúng ta tiếp tục biện luận rằng: dân trí thấp, sợ bị “kẻ thù địch chống phá”, hay chưa cụ thể hóa thành Luật trưng cầu dân ý? Vậy tại sao chúng ta đã có chủ trương sửa đổi Hiến pháp 1992 trong 20 năm nay mà vẫn không làm Luật trưng cầu dân ý? Hay đây là vấn đề chưa chín muồi?
Nếu biện minh như trên, xin nói thẳng là hơi “ngụy biện” và không dám nhìn thẳng, đúng vào sự thật trong tư duy, tư tưởng của mình. Thật tình là người dân như chúng tôi cũng khó hiểu! Vì thực ra trước khi công bố Dự thảo Hiến pháp 2013 (hay 2014) thì nhiều chuyên gia và đại biểu Quốc hội cũng đã có nhiều kiến nghị về vấn đề cần ghi rõ quyền phúc quyết Hiến pháp và thực hiện ngay quyền này. Nhưng không hiểu vì sao, đâu phải chúng ta không biết (“Chủ quyền tối cao của nhân dân là không thể dùng người đại diện được”- Rousseau). Chúng ta đã e dè, ngập ngừng, lo ngại quá chăng?
Công dân có ba quyền dân chủ chính trị cơ bản liên quan tới Hiến pháp và người đại diện mình là: BẦU CỬ, BÃI MIỄN và PHÚC QUYẾT (như Hiến pháp 1946 nêu ra), thì vừa qua mới thực hiện được hai mà cũng chưa phải là thực chất. Tất nhiên, quyền phản biện, giám sát xã hội cũng cực kỳ quan trọng (nhưng qua hơn một nhiệm kỳ Đại hội Đảng, vẫn chưa ra được quy chế).
4. Đề nghị lùi thời gian thông qua Hiến pháp 2013. Chuẩn bị ngay và thông qua sớm Luật trưng cầu dân ý
Theo tôi thì chúng ta nên lùi thời gian thông qua Hiến pháp đến cuối 2014 (chứ không phải cuối 2013 như dự kiến). Tầm quan trọng của Hiến pháp ai cũng biết. Chưa phúc quyết Hiến pháp tức dân chưa ủy quyền. Còn muốn thông qua như dự kiến thì chất lượng Hiến pháp này cũng chưa cao, dù có nhiều bổ sung mới và lấy ý kiến nhân dân. Hơn nữa, một lần nữa Quốc hội không thực hiện điều ở Điều 53 và 91, Hiến pháp 1992. Hiến pháp thứ 5 mà chưa được nhân dân phúc quyết ư?(2).
Lùi thời gian thông qua Hiến pháp như nói ở trên. Từ đó chúng ta tiếp tục thực hiện như sau:
- Kéo dài thời gian lấy ý kiến nhân dân với thời gian 1 năm. Việc lấy ý kiến nhân dân, có thảo luận là rất tốt, nhưng phải có thời gian. Vả lại hiện nay tỷ lệ nhân dân tham gia thảo luận Hiến pháp chưa cao (không biết tỷ lệ bao nhiêu phần trăm?). Không nên coi rằng do thảo luận ở Quốc hội đã kỹ và thế là cơ bản rồi, chỉ cần dân góp chi tiết thôi, hoặc chỉ cần vận động để họ “đồng thuận” thôi, dù có gợi ý là dân có thể có ý kiến rất khác và rất trân trọng. Liệu có đủ thời gian để thảo luận, thuyết phục nhau bằng luận chứng khoa học hay không?
- Trong thời gian từ nay đến giữa năm 2014 soạn thảo xong và thông qua Luật trưng cầu dân ý. Tôi cho rằng thời gian như thế là đủ để thông qua luật này. Không nên vội vã thông qua Hiến pháp mà bỏ qua khâu trưng cầu dân ý rất thiêng liêng và trọng đại này. Còn nếu tiếp tục trì hoãn lần này thì không biết đến khi nào mới thực hiện được điều này mà từ Hiến pháp 1946 đã xác lập. Nhìn ra thế giới văn minh và dân chủ ngay cả nước mới thoát khỏi chế độ chuyên chế, họ cũng đã thực hiện sớm quyền phúc quyết hiến pháp.
Hình như chúng ta lo ưu tiên xác lập quyền của Đảng cầm quyền, quyền của Quốc hội mà ít ưu tiên xác lập, phát huy cao độ quyền dân chủ trực tiếp, chủ quyền của nhân dân? Ngay cả Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992, thì quyền dân chủ trực tiếp vẫn còn mờ nhạt (một số vị đại biểu Quốc hội gần đây cũng có nhận xét này).
Việc sớm ra Luật trưng cầu dân ý còn có ý nghĩa đối với những vấn đề trọng đại khác của đất nước. Không thể lờ đi và lần lữa những quyết định như thế. Đó cũng là một thước đo khá cơ bản về việc Nhà nước ta có phải là Nhà nước dân chủ pháp quyền của dân, do dân và vì dân hay không? Toàn bộ quyền lực trong nước thuộc về nhân dân hay không? Và cũng là điều cơ bản phân biệt Hiến pháp với luật thường (không khác cơ bản cách lấy ý kiến về sửa Luật đất đai).
Có thể có ý kiến lại rằng, chậm thông qua Hiến pháp là làm chậm việc sửa đổi một số vấn đề gay cấn hiện nay như Luật đất đai. Nếu thế thì những vấn đề cấp bách thì có thể Quốc hội ra nghị quyết cũng là hợp hiến, hoặc cứ thông qua luật nào đó khi thấy quá cấp thiết.
Chúng tôi cũng đề nghị Quốc hội và Ủy ban sửa đổi Hiến pháp cần thăm dò ý kiến (khảo sát dư luận xã hội) và sau đó là trưng cầu dân ý nghiêm túc về một số vấn đề còn ý kiến rất cơ bản và còn rất khác nhau trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 (cũng là một cách thay cho phúc quyết Hiến pháp toàn văn). Cũng nhân dịp này làm cho dân trí về chủ nghĩa lập hiến được nâng cao, tạo không gian mở để cải cách thể chế chính trị và tiếp tục cải cách thể chế chính trị.
Hơn nữa, tôi nghĩ rằng, Hiến pháp không chỉ là thể chế hóa Cương lĩnh của Đảng mà còn là hay trước hết là ý chí, ý dân, lòng dân, chủ quyền nhân dân. Còn nếu chỉ thuần túy là thể chế hóa Cương lĩnh… của Đảng thì có lẽ không cần lấy ý kiến nhân dân và không cần trưng cầu dân ý!!! Vấn đề là nhân dân không chỉ đơn thuần là đồng thuận với ý của Đảng, của Quốc hội mà có thể có sáng kiến khác. Vấn đề là ở chỗ đa số nhân dân tự giác, sáng suốt chấp thuận hay không.
--------------------
(1) http://vietnamnet.vn/vn/chinh-tri/110050/sao-khong-thua-nhan-quyen-lap-hien-cua-dan-.html
(2) Nhiều chuyên gia và nhân dân cho rằng: Do nhiều vấn đề được cho là chưa hoàn chỉnh, các đại biểu đề xuất nên kéo dài thời gian lấy ý kiến nhân dân để thực sự xây dựng được một bản hiến pháp “văn minh, dân chủ, tạo bước ngoặt cho đất nước cất cánh”.
